Ситуация, в которой находится российская власть, весьма двусмысленна

Ситуация, в которой находится российская власть, весьма двусмысленна
Константин КИСЕЛЕВ, Фонд "Открытая экономика"
Другие материалы по макроэкономике

Последнее заседание Совета по конкурентоспособности и предпринимательству получило значительный резонанс. Пресса назвала выступления некоторых участников заседания "революционными": газеты почти единодушно пришли к выводу о том, что бизнес атаковал власть, которая много говорит, но мало делает. Или наоборот: слишком активна в тех направлениях, которые мешают бизнесу — заставляют предпринимателей сворачивать инвестиционную активность.

Впрочем, это давно уже не новость, и резонанс, по всей вероятности, вызван резкими выступлениями на СКП А. Чубайса и А. Шохина, которые сами пришли в бизнес из системы госуправления. Несомненно, резонанс получился еще и потому, что налицо очевидная растерянность власти, которая вынуждена посыпать голову пеплом в ходе социальной реформы. И когда именно в этих условиях поднимается вопрос о взаимоотношениях частного и общественного секторов, это подводит нас к мысли о том, что власть могла бы столкнуться с гораздо меньшими последствиями социальных обострений, если бы этот вопрос был урегулирован раньше.

Надо заметить, что идеология начатой социальной реформы абсолютно либеральна и разумна в том смысле, что призвана ликвидировать общественный патернализм и повысить доверие к государству, но способ проведения реформы выглядит вполне людоедским, особенно для наименее обеспеченных граждан. Отсюда следует, что российская экономика, несмотря на хорошие макропоказатели, находится на грани кризиса. Причем это не тот бюджетно-долговой кризис, который закончился дефолтом 1998 года, — корни возможного кризиса лежат гораздо глубже: в области управления, социальной политики, кадрового вакуума, проблем взаимодействия государства и бизнеса (в условиях катастрофической неопределенности их обоюдной роли в экономике).

Идеология и основные направления социальной реформы были разработаны еще в начале-середине 90-х годов, но к ее реализации власть приступила только сейчас, когда сочла ситуацию в социальной сфере критической, а свое положение — достаточно устойчивым для проведения болезненных изменений, чему, возможно, способствовали посткризисная стабилизация, макроэкономическая устойчивость и уверенность в том, что административная реформа ответила на все вопросы качества управления. Но очень быстро выяснилось, что технократический характер власти является мифом, поскольку именно управление и ответственность за процесс реформирования не выдерживают никакой критики. А отсюда следует главная проблема: власть форсированными темпами теряет общественную поддержку без всякой надежды на компенсацию, поскольку "широкие народные массы" вряд ли согласятся с радикальными социальными реформами, а бизнес уже разворачивает свои ресурсы вспять, так как его пугает наступление государственной бюрократии.

В докризисный период — его можно назвать "эпохой Ельцина" — отношения между государством и частным бизнесом были более определенными. Государство было слабым, бизнес — сильным, поэтому последний мог диктовать власти свои условия с целью еще более укрепить свои позиции. В начале формирования современного российского капитализма старая бюрократия (или, говоря иначе, управленческая элита) была жестко подавлена новой, которая и осуществляла реформаторские функции, — ей были нужны достаточно серьезные ресурсы, и они были ей предоставлены. В первую очередь это был заемный внешний государственный и спекулятивный частный капитал, к тому же политические и экономические амбиции власти оплачивал созданный за очень короткий промежуток времени внутренний капитал, которому были предложены самые благоприятные условия для роста — начиная от бюджетных денег, попадавших на счета "олигархических" банков, и заканчивая сомнительными приватизационными сделками.

Это было типичное сращивание власти и бизнеса, формировавшееся вокруг нескольких частных и полугосударственных финансово-промышленных групп, которые конкурировали между собой за экономическое, политическое и информационное превосходство, не останавливаясь ни перед какими средствами. Об экономическом росте тогда только мечтали, поскольку было понятно, что внутренних ресурсов для него нет. В этих условиях общественные финансы, то есть те доходы, которые государство использует для исполнения своих конституционных обязательств, находились в плачевном состоянии. Сегодня уже нет смысла вдаваться в дискуссию об ошибках в экономической политике того времени, которые делались под давлением внешних причин и внутренних политических обстоятельств, но бюджетно-долговой кризис 1998 года подвел черту под несостоятельностью реформ первой волны.

Кризис изменил многое, но самое главное — Кремль был вынужден предоставить места во власти той части управленческой бюрократии и промышленной элиты, которая была подавлена реформаторами первой волны и финансово-сырьевыми олигархами. Премьером правительства стал "силовик" Евгений Примаков, политически поддержанный левыми и умеренно-правыми силами, а частный бизнес получил первый сигнал о том, что его иммунитет против вмешательства государства может быть пересмотрен.

Тогда же в журнале Economist появилась статья, в которой анализировались возможные пути движения России к экономическому процветанию. Один из четырех квадрантов, куда был направлен вектор возможного развития, назывался "китаизация" и обозначен, по мнению авторов, как нежелательный. Кстати, это был период, когда Китай впервые совершенно открыто обозначил свои претензии на повышенную мировую инвестиционную квоту, а Евгений Примаков и его заместитель Юрий Маслюков впервые сделали, хотя и неуклюжую, попытку обосновать строительство госкапитализма. В то время это выглядело достаточно органично, так как олигархический бизнес после краха долговой пирамиды и в условиях низких цен на энергоносители переживал не самые лучшие времена, а в области передела собственности происходили, мягко говоря, забавные вещи, когда банкротили системные предприятия за долги чуть больше 2000 долл., а у госкомпании "Роснефть" пытались отнять лучшее добывающее предприятие — "Пурнефтегаз".

Примаковская конструкция госкапитализма базировалась на союзе федеральной власти, ряда региональных лидеров, антагонистически настроенных к либеральному режиму, и когорты "красных директоров", которые после ельцинских реформ не имели никаких реальных политических каналов для воздействия на экономическую ситуацию. Были озвучены и некоторые внешние приоритеты — в частности, активно продвигалась антиамериканская конструкция, основанная на оси "Россия-Индия-Китай".

Кремль, будучи озабоченным притязаниями ненавидевшей Ельцина регионально-промышленной бюрократии на власть в стране, приложил максимум усилий, чтобы нейтрализовать их. В результате в срочном порядке была разработана схема политической преемственности высшей власти, а реформаторская элита взамен "левацкого" лозунга госкапитализма выдвинула свой лозунг — "либерального национализма" в экономике. Борис Ельцин принял свои последние решения: отставил Примакова, назначил Путина премьером, объявив его своим политическим преемником. Таким образом, Владимиру Путину изначально вместе с кремлевскими ключами "вручили" и ту идеологию, которую сформулировала государственная бюрократия, и у него по сути не было иного выбора, кроме как двигаться в том же направлении. Политическая стабилизация и оживление внешней конъюнктуры создали предпосылки к экономическому росту, который до сих поддерживает систему. Начались реформы второй волны, совершенно иные по своему содержанию, нежели докризисные.

С момента прихода "силовика" Путина к власти государство начало "отыгрывать" свои политические и экономические позиции, а определенность в отношениях между ним и частным капиталом стала размываться. Крупный бизнес потерял свои лидерские позиции и права собственности сначала в области информационных технологий, затем в политике и экономике. Показательная порка "ЮКОСа" продемонстрировала, что государственная карательная машина сегодня способна отобрать любой бизнес у любого собственника, если он не приемлет те правила игры, которые предлагает ему государство. Основная проблема состоит в том, что новые правила игры понятны далеко не всем; в первом приближении они, во-первых, отрицают саму логику возникновения и развития бизнеса и, во-вторых, никоим образом не упраздняют ту неопределенность, о которой говорили на СКП А. Шохин и А. Чубайс. Несмотря на выборочный характер "изъятия" бизнеса и выборочный характер "наездов", страх испытывают все люди, которые когда-то решили заняться предпринимательством или только задумываются об этом. Государство, и так не избалованное доверием, разрушает логику капитализма, основанного на незыблемости прав на частную собственность, а это означает, что оно лишает логики развития самое себя, то есть рубит сук, на котором сидит.

Однако сказать это и не пояснить, почему власть ставит себя в положение "унтер-офицерской вдовы", было бы неправильно. Вряд ли государством движут исключительно корыстные мотивы или оно настолько глупое и жадное, что готово переделить собственность только ради удовлетворения своих узкомеркантильных или общественно-бюджетных потребностей. Ведь речь идет об огромных, системных активах, которые в открытой экономике не могут просто зависнуть на балансе, поэтому во всей этой истории надо попытаться разобраться.

Логика развития бизнеса и логика развития государства изначально конфликтны, так как первое должно максимизировать прибыль, а второе должно часть этой прибыли изымать с целью обеспечения своих конституционных обязанностей: государство хочет взять больше, а бизнес — отдать меньше. Но на практике и "частники", и "общественники" должны вести свои дела эффективно, то есть тратить минимум ресурсов, достигая максимального результата. За счет чего бизнес может минимизировать издержки? Во-первых, за счет справедливого фискального обложения государством. Во-вторых, за счет облегчения входа на рынок и снижения административного налога. В-третьих, за счет собственной конкурентоспособности, основанной на внутреннем потенциале предприятия и тех экономических и институциональных условиях, которые создает государство. Итак, эффективность предпринимательства во всех трех случаях зависит от эффективности государства, которое, в свою очередь, заинтересовано в том, чтобы бизнес ширился и развивался, решая тем самым не только фискальные, но и социальные задачи. Вокруг этой точки с обратной связью и ведутся непрерывные дискуссии в России.

Насколько справедлива существующая налоговая система? Кратко ответить на этот вопрос невозможно, так как кроме кривой Лаффера, демонстрирующей ее общую эффективность, есть масса отраслевых и секторальных нюансов, в том числе связанных с желанием государства стимулировать ту или иную экономическую сферу через налоговые льготы, вплоть до отдельных предприятий, — например, ради инновационного развития или увеличения доли малого бизнеса. Опросы предпринимателей показывают, что уровень налоговой нагрузки в целом достаточно высок для того, чтобы уже сегодня полностью отказаться от "серых" схем оптимизации, но и достаточно низок, чтобы отказаться от намерений свернуть бизнес. И главный вопрос, который предприниматели могут адресовать государству, заключается в том, что оно требует от бизнеса (выборочно — открыто или подспудно) отдать сегодня то, что как бы недоначислено вчера, то есть предпочитает решать свои проблемы за чужой счет. Государство же считает, что налоговый пресс справедлив, ибо приводится в действие не чьими-то мифическими представлениями, а законом, и поэтому оно демонстрирует настойчивое желание сделать всех налогоплательщиков честными.

Такова публичная конфигурация. На практике же возникает неувязка, состоящая в том, что относительно честно выплачивает налоги тот бизнес, который стал относительно прозрачным и вернуться в нелегальное состояние уже не может, а это означает, что он теряет свои конкурентные позиции в соревновании с "серым" сектором, использующим "отмывочные", оффшорные и прочие схемы. Государство призывает "серые" корпорации выйти из тени, но они явно не торопятся делать это, так как, признав налоговое законодательство, "серый" сектор резко потеряет в своей равновесной эффективности. При этом надо обязательно учитывать тот факт, что налоговые законы, вообще говоря, созданы для совершенно определенной структуры экономики, ее потребностей и задач, и есть сильное подозрение, что структурные изменения не предусмотрены действующим Налоговым кодексом. Поэтому, с одной стороны, государство пока избегает широких силовых мер, опасаясь тотального протеста бизнеса, а с другой стороны, активно пользуется ситуацией, поскольку рост прозрачности обратнопропорционален размеру "откатов", которые извлекает само государство из нелегальной экономики.

Вряд ли капитализм предусматривает наличие "нулевой" схемы, когда государство насильно изымает все налоги в полном объеме, но существуют "идеальные" схемы, которые настраиваются на точку равновесной эффективности частного и общественного секторов, определяемую исходя из коллективных стратегических интересов в экономике. Когда в России такие схемы будут внятно сформулированы, когда государство и бизнес поймут механизмы их реализации, тогда и можно будет вести речь о справедливости/несправедливости налогового пресса. Кстати, было бы неплохо разобраться в том, что такое "прозрачность", каковы ее основные признаки и уровень и какой бизнес прозрачен, а какой — нет. Вот тогда, вероятно, обоюдная нечестность станет просто невыгодной экономически. Пока же государство, а точнее институциализированный конгломерат его бюрократической и силовой прослоек, больше преуспело в воспроизводстве системы, когда бизнес находится в "серой" области не только в силу выгодности для него пребывания здесь или непатриотичного эгоизма, а загоняется туда административно.

Стоимость входа на рынок вновь создаваемых предприятий и размер административного налога, который корпорации выплачивают государству в форме теневого оброка, штрафов, арендных платежей и прочих "казенных издержек", весьма велика и ограничивает динамику роста числа компаний, прибыльности частного сектора и коммерческой занятости. Несколько десятков согласований, которые могут стоить от 100 до 10 000 долл., плановые и неплановые проверки, инспекции и так далее — это тот "букет", которым одаривает государство каждого предпринимателя в обязательном порядке. Стоимость "административной корзины" варьируется в зависимости от самых разных факторов, среди которых наиболее существенными являются размер теневого оборота компании, то есть возможность государства через формальные силовые процедуры изымать административную ренту, а также степень явного или опосредованного участия госструктур в бизнесе предприятия.

Следует отметить, что для каждого вида бизнеса — малого, среднего и крупного — существуют свои технологические особенности изъятия административной ренты, а ее доля в издержках примерно одинакова, хотя структура, при прочих равных условиях, меняется в зависимости от размеров бизнеса. Например, чем крупнее бизнес, тем больше он вынужден считаться с отчислениями на разного рода политические комбинации — начиная от взносов в "общественную кассу" (политические партии, движения, деловые союзы, корпоративный, отраслевой лоббизм и т.п.) и заканчивая взносами на "социальную ответственность" (благотворительность, культурные мероприятия и т.п.).

В "административную корзину" входят банальные взятки (можно назвать их бюрократическим трансфертом), когда предприниматель платит чиновнику с целью улучшения своих конкурентных рыночных позиций. Взятка может носить прямой характер, когда деньги просто передаются в конверте, и непрямой, когда предприниматель в процентном выражении оплачивает, например, победу в конкурсе на получение государственного контракта. Бюрократический трансферт является уже не столько обязательным неформальным налогом государству, сколько методом выживания и позиционирования компаний на рынке.

Проблемы конкуренции решаются не только взятками — корпорации за определенные деньги могут использовать поддержку государства в конкурентных войнах, когда его силовые структуры начинают атаковать одну компанию в интересах другой, то есть формируется и оплачивается "заказ". Смысл реализации "заказа" заключается в разрывании технологической цепочки с целью подрыва деятельности предприятия: как минимум, потери им доли рынка и, как максимум, его банкротства или поглощения. Технологически эти акции могут носить любой характер — от налоговых претензий до обнаружения террористической угрозы с соответствующей оплатой труда чиновников налоговых или силовых структур. "Рынок наездов" достаточно специфичен, то есть он не так прост, как это кажется: начинается в самом низу и заканчивается на самом верху, но является очень емким и перспективным с точки зрения участников, среди которых существует своеобразная иерархия целей, задач и механизмов.

Наконец, стоит упомянуть о таком своеобразном способе извлечения административного дохода, как торговля информацией. Речь прежде всего идет об инсайдерской информации, которую чиновники продают либо аналитическим структурам, действующим в конкурентных интересах бизнеса, либо участникам финансового рынка, которые за счет этой информации извлекают спекулятивный доход.

Итак, мы видим, что взаимоотношения государства и бизнеса в области предъявления, извлечения и использования административного оброка, так же как и в случае более формализованной процедуры — взимания фискальных платежей, — находятся в неудовлетворительном состоянии. Но, как и в случае с налогами, бизнес может сформулировать государству не так уж много пожеланий, так как нечестность государства порождает нечестность бизнеса, и наоборот. Это порочный круг, который начинается и заканчивается все в той же точке полулегального равновесия.

Основной риск в российской "двойной" экономике — инвестиционный. Выход из экспортно ориентированной модели возможен только через приток инвестиций, но интерес инвесторов не выходит за пределы все того же сырьевого сектора, откуда не изъятый государством и некапитализированный доход склонен в той или иной форме уходить за границу. С другой стороны, происходит как будто отрадная вещь: растет размер конъюнктурной премии, достающейся государству и попадающей в бюджет, через которую правительство может наращивать свои расходы — финансировать рост социального благополучия граждан и/или реализовывать инфраструктурные проекты. На практике же получается, что основной задачей правительства является изъятие, консервирование и последующее выталкивание капитала из страны в интересах поддержания баланса между уровнем инфляции и масштабами укрепления курса рубля.

Государство очень много говорит о переориентировании экономической модели на инвестиционный путь развития, но фактически Россия остается в инерционной экспортно-сырьевой модели, в рамках которой разумным образом не сочетаются разные интересы участников экономической деятельности, и это означает, что правительство резко ограничено в использовании как рыночных, так и административных инструментов, способных влиять на экономику. Условно говоря, можно, срезав ренту у сырьевого сектора, озаботиться перетоком ее в другие сектора, которые, теоретически, могут выполнять роль точек инновационного роста. Но частный капитал, даже при наличии рыночных механизмов канализации денежных потоков, вряд ли согласится с теми рисками и той инвестиционной отдачей, которые возникают при реализации стратегических инновационных и инфраструктурных проектов.

Следовательно, основную нагрузку по решению этих задач должно брать на себя государство, снижая риски и обеспечивая для бизнеса экономические стимулы с целью установления взаимного партнерства, используя при этом те ресурсы, которые у него имеются по определению, — власть, бюджет и собственность. При этом государство не может отказаться от исполнения своей социальной функции — иначе зачем ему налоги и экономический рост вообще? Теоретически государство вполне в состоянии справиться с этой задачей, не нанося значительного ущерба общественному потреблению, сформулировав и реализовав технологии повышения эффективности бюджетной политики. И, к счастью, сегодня и в среднесрочной перспективе Россия вряд ли будет испытывать серьезные проблемы в области государственных финансов, поскольку у нее есть все шансы позиционироваться и самореализоваться как базовому ресурсному центру для растущих мировых экономик.

Итак, появляются два базовых понятия: "ответственная и эффективная государственная социальная политика" и "частно-государственное партнерство". Это сочетание приближенно описывает концепцию постиндустриального госкапитализма, которую, вероятно, и пытается сформулировать, донести и реализовать Владимир Путин, — в этом смысл реформ второй волны.

Сложно представить, что в сегодняшней России можно проводить эффективную социальную политику, не затрагивая интересов всех получателей бюджетных услуг, что наглядно показывает опыт реализации Федерального закона № 122 (закона о монетизации льгот). Желая убрать нефинансируемые госмандаты и упорядочить льготные выплаты, то есть донести бюджетную услугу до нуждающегося в ней получателя и повысить эффективность госрасходов, правительство в результате оказалось вынуждено их наращивать, увеличивая пенсии, стипендии и возвращая льготы, а по сути — вновь проводя политику бюджетного популизма, на волне которого Владимир Путин дважды становился президентом. Хотя назвать это популизмом можно лишь с очень большой натяжкой, поскольку вряд ли кто-нибудь сомневается в том, что быть в нынешней России пенсионером, военным, врачом или студентом — значит существовать на грани выживания.

Отсюда следует, что при фактически неизменном уровне непроцентных бюджетных расходов та премия, которая появляется у государства от продажи энергоносителей, будет перетекать, за вычетом стерилизации, в текущее потребление. Как известно, любая реформа затратна, а социальная — вдвойне. Тем более что желание придать российской экономике инновационный характер требует обязательного учета качества социальной сферы, от которой в постиндустриальной парадигме требуется воспроизводство не только качественных трудовых ресурсов, но и интеллектуального капитала, что является задачей еще более сложного порядка как с точки зрения управления, так и финансирования.

Выявление и стимулирование точек инновационного роста в неменьшей степени представляет собой затратный механизм. Это касается и инфраструктурных проектов с длительным сроком окупаемости инвестиций, где бюджет — если не прямой донор, то гарант частных инвестиций. В этой сфере дело не только в деньгах. Когда речь заходит о партнерстве государства и бизнеса, тут же возникает проблема контроля над этими процессами. Но фактически невозможно представить, как будут, скажем, в течение двадцати лет партнерствовать в миллиардных проектах полулегальное государство, не имеющее никаких стабильных институциональных основ в этой области, и полулегальный бизнес, который мало того что "под статьей ходит", так еще и до смерти напуган переделом прав собственности. Такое партнерство — прямая дорога к коррупции и разбазариванию ресурсов, которые, вообще говоря, будут у кого-то изъяты напрямую или опосредованно. В нелегальной экономике любая попытка решить тот или иной стратегический вопрос приводит не к его решению, а к усилению нелегальности.

Таким образом, если государство действительно озабочено проблемами инвестиционного характера, то ему обязательно придется решать вопросы своих отношений с частным сектором. Бизнес, безусловно, напуган переделом собственности, показательными порками и прочими "воспитательными акциями" государства. Но вряд ли на этом фоне он придет с повинной и начнет инвестиционное финансирование, кроме нескольких ключевых компаний, созданных олигархами первой волны, то есть теми, у кого "скелеты в шкафу" видны невооруженным глазом. Возможно, таких ключевых игроков хватит для организации первоначального шоу, иллюстрирующего партнерство государства и бизнеса, но в целом это никак не решит проблем устойчивого роста экономики в условиях конъюнктурной волатильности. Если власть не сумеет разумным образом легализовать средний и малый бизнес, то уповать на несколько сырьевых экспортеров или крупных сельхоз- и машиностроительных агломератов будет бесполезно.

Итак, ситуация, в которой находится власть, весьма двусмысленна. С одной стороны, если оставить все как есть, правомерно ставить вопрос о самом существовании нашего государства на карте мира. С другой стороны, если власть решится на жесткое реформирование, вряд ли ей удастся избежать кризиса, который вполне может лишить ее тех ресурсов, которые имеются безусловно. Эти ресурсы есть, но в нелегальной экономической системе, которая не имеет шансов вписаться в глобальный контекст на равных с другими участниками.

Благодарю А. Гордеева за советы, использованные при подготовке этой статьи.

Вверх