К. КИСЕЛЕВ, главный редактор экономического портала "Открытая экономика":
Дорогие коллеги! Тема нашего круглого стола - госинвестиции.
Как известно, на одном из последних заседаний Правительства был зафиксирован тезис о том, что теперь государство будет более активно определять свою роль в экономике, для чего будет делать бюджетные (но вне традиционного целевого бюджетного финансирования) инвестиции. Создан специальный фонд под управлением спецстуктуры (под патронажем МЭРТ). Также объявлено о создании государственного фонда венчурных инвестиций, который также будет курировать ведомство Г. Грефа. Означает ли это поворот к развертыванию экономической политики в сторону масштабных государственных инвестиций, каковы могут быть механизмы, параметры этих инвестиций, каково направление вложений, какова отдача? Как повлияют эти инвестиции на экономику, на общественную сферу, на частную? Насколько эта вещь полезная для экономического развития России, снимает ли она т.н. "проблему Стабфонда"? (перед началом обсуждения я особо оговорюсь, что мы не будем рассматривать инфляционный контекст нашей темы, а вернемся к нему в рамках специального обсуждения)
А. ВЕДЕВ, генеральный директор Аналитической лаборатории "Веди":
Я бы рассматривал эту проблему в рамках классического экономического подхода, предполагающего три укрупненных блока. Первый - спрос на инвестиции. Второй - предложение инвестиционных ресурсов или инвестиционных кредитов. Я хочу сразу оговориться, что ниже под инвестиционными ресурсами понимаются, в том числе, и банковские кредиты, направляемые на инвестиции в основной капитал. Третий - это механизмы сведения предложения и спроса на капитальные инвестиции в рамках существующей модели национальной экономики.
Что касается спроса на инвестиции (и я думаю, что коллеги со мной согласятся), с одной стороны, наблюдаются хроническая нехватка инвестиционных ресурсов, которые, предположительно, обеспечивали бы устойчивый темп экономического роста. Однако степень этой нехватки оценить достаточно сложно. С другой стороны, я могу сослаться на опросные данные, которые сигнализируют о том, что на протяжении последних двух лет возрастает нехватка кредитных ресурсов для инновационных целей. В частности, данные опросов топ-менеджеров крупных и средних предприятий, проводимые Российским экономическим барометром (РЭБ), свидетельствуют, что обеспеченность кредитными ресурсами на инвестиционные цели снизилась за 2004 г. с 90% до 82% от нормального уровня. Здесь сразу надо отметить, что, согласно опросным данным руководителей предприятий, последние хотят получить инвестиционные ресурсы по минимальным ставкам (гораздо ниже рыночных). Сторонники "либерального" подхода настаивают на неком равновесии между уровнем процентной ставки и объемом кредитов. В рамках классической экономической теории это "действительно должно быть так". Но в действительности это "не так". Равновесие не сохраняется - сохраняется разрыв между спросом на банковские кредиты и их предложением (и не только в силу действия рыночных механизмов). Разрыв между процентными ставками и потенциальным спросом и предложением финансовых ресурсов объективно существует и выступает в качестве проблемы в настоящее время.
Далее, эффективность частных инвестиций не всегда соответствует стратегическим целям, которые стоят перед Россией - прежде всего, в силу задач диверсификации экономики, в частности, максимального стимулирования развития внутренне-ориентированного сектора. Очевидно, что, формально, подобные инвестиции не приведут к ожидаемой отдаче (с рыночной точки зрения) в краткосрочной перспективе, но данные капитальные инвестиции стратегически важны в перспективе среднесрочной. И перераспределение инвестиционных ресурсов в данном аспекте является прерогативой государства, а не рыночных механизмов.
Следующая стратегическая задача государства - обеспечение стабильности в экономике. Стабильность означает "стабильность" в финансовой сфере (темпы инфляции и обменной курс рубля) и стабильность в реальном секторе (поддержка устойчивых и позитивны темпов роста темпов внутреннего производства). Эта проблема состоит в том, что реальный сектор испытывает потребность в инвестиционных ресурсах, но их предложение не отвечает спросу. У меня создается такое впечатление, что со стороны рыночной экономики предложение подобных ресурсов достаточно ограничено, что вытекает из низкой капитализации банковской системы и слабости финансовых рынков. Напротив, как раз у государства в настоящее время существует именно избыток финансовых средств, которые могут быть потрачены именно на стратегические (государственные) цели. Действительно, деньги у государства есть, но их трудно эффективно потратить.
К. КИСЕЛЕВ:
У меня в связи с этим вопрос. Есть такое предположение, что избыток денег может быть потрачен на какие-то общественные блага - на обновление научного оборудования, переоснащение милиции, реконструкцию больниц и т.п. Согласны ли Вы с тем, что общественное благо и госинвестиции - вещи, лежащие вне рыночных критериев, когда можно тратить деньги, не сильно озадачиваясь тем, что это будет не очень эффективно?
А. ВЕДЕВ:
Коль скоро мы предполагаем, что у реальной экономики есть потребность в инвестициях, а государство располагает значительными финансовыми ресурсами (несравненно большими, нежели частный сектор), то какие механизмы нужны для решения этой проблемы. Позиция, которую занимает правительство - "приносите эффективные проекты, и мы дадим деньги", - по меньшей мере, странная. Странная, поскольку Минфин России не может выступать в качестве государственного инвестиционного банка, он им не является.
С точки зрения перспектив использования государственных средств в качестве инвестиций (и существенно накопленных) в настоящее время достаточно интенсивно дискуссируются два принципиально разных подхода. С одной стороны, есть "либеральный подход", предполагающий, что частный сектор есть более эффективный, чем государственный. С другой стороны, у государства есть финансовые ресурсы, которые оно может использовать. Истина лежит где-то посередине. Государство может минимизировать риски инвестиций посредством использования государственного Банка развития. Решение вопроса эффективности использования государственных средств состоит в "делегировании" средств и рисков в конкурентную среду - в сферу деятельности инвестиционных банков. Именно инвестиционные банки должны решать проблемы эффективности инвестиций. И именное делегирование всевозможных рисков инвестирования государственных средств должно направляться в среду инвестиционных банков, где "главным агентом государства" должен выступать "государственный инвестиционный банк" - Российский банк развития. Более того, государственные ресурсы, предоставляемые государственному инвестиционному банку, окажутся действительно в конкурентной среде (в рамках активно функционирующих прочих государственных, частных и зарубежных банков) Очевидно, что государственные инвестиции должны быть в конкурентной среде - я не верю в честность вновь созданного федерального агентства по инвестициям (или надзору за федеральными инвестициями) равно как и "абсолютно свободных СМИ". Действительно, зачем крупнейшим инвестиционным банкам свободные СМИ - у их есть прозрачный баланс и акционеры, которые выступают в роли наилучших контролеров (нежели СМИ или налоговая инспекция). Но в данном случае, мажоритарным инвестором (на рыночных условиях) выступает государство!.
К. КИСЕЛЕВ:
К госинвестициям можно подходить и сверху, и снизу. Сверху - когда государство говорит, что готово инвестировать в общественное благо. Есть шанс пройти снизу, когда кто-то, например, частный бизнес, формирует заказ снизу, то есть, генерирует коммерческий проект и предлагает государству каким-то образом поучаствовать в распределении рисков. Это к вопросу о тендерах, о конкурсах. Банки, в Вашем понимании, являются посредниками и агентами, которые должны решать проблему повышения качества вложения средств государства.
А. ВЕДЕВ:
Распределением инвестиционных кредитных ресурсов должны заниматься инвестиционные банки, а не федеральные агентства. Вот мое понимание.
Е. ГАВРИЛЕНКОВ, главный экономист "ИК "Тройка-Капитал"":
У меня нет четкого мнения по поводу того, хороши или плохи госинвестиции. Скорее всего, ничего существенного не произойдет при инвестировании средств Инвестиционного фонда (о котором сказал Константин в начале) в реальную экономику. С одной стороны, я скептически отношусь к государственным инвестициям, хотя я признаю, что они необходимы. Если государство является собственником чего-либо - нефтяных компаний, газовых компаний, железнодорожных компаний, инфраструктуры, - все это у государства должно быть. Я хотел бы напомнить, о чем раньше писалось и обсуждалось. В начале 1960-х гг. мы (экономика СССР) росли темпами 7-8%. Доля инвестиций была 17% ВВП. Потом государство, для того чтобы диверсифицироваться и развиваться, решило, что нужно наращивать объемы инвестиций. Оно стало наращивать их до 30% ВВП, а темпы экономического роста снизились. Это иллюстрация "эффективности" государственных инвестиций.
Есть примеры более эффективного использования государственных средств, но это касается, в первую очередь, таких стран, как Скандинавские. Там велика доля участия государства, но надо признать, что именно эти страны по всем рейтингам являются наименее коррумпированными государствами с наиболее эффективными правительствами, они занимают стабильные места в первой десятке в рейтинге наименее коррумпированных стран. Там мы видим, что государственная политика во многом предопределила возможность дальнейшего развития частного бизнеса. Швеция, Финляндия и Дания начали активно инвестировать государственные сбережения в строительство дорог. А доля инвестиций в "человеческий капитал" - преподавание, образование, науку, Интернет, компьютеры - в отличие от европейских континентальных стран, у которых более стабильная экономика, была трехкратной. Когда для целого поколения финнов и шведов с распадом Советского Союза начали резко меняться условия, в тех же Финляндии и Швеции нарушился некий "уклад" торговой политики, случился "шок", и именно эти страны испытывали ту же самую проблему, что и наша страна во время кризиса: инфляция, девальвация, снижение производства, безработица. В течение двух лет это преобразовалось, они адаптировались к этим новым условиям со второй половины 1990-х гг. (1994 год - самое критическое время). Но инвестиции шли не в строительство, а в человека! В этом принципиальное различие, это то, о чем мы сейчас говорим, обсуждая, например, развитие пенсионной реформы в России. Это способствовало изменению структуры экономики: скандинавских стран, которые стали совершенно другими по сравнению с тем, что было тридцать лет назад. Государство осуществляло инвестиции не в те сектора, которые оно считало нужным, а именно в человека. И человек - уже частный сектор, - потом решал, например, лучше ли Nokia трансформировать в компанию, производящую тяжелые машины, или мобильную связь? Это решило не государство, хотя оно было в то время достаточно прозрачным и достаточно эффективным!
Возвращаясь к нашим реалиям, у меня нет такого ощущения, что наше государство может быть сопоставимо с какими-то скандинавскими государствами. Создается ощущение того, что пирамида, которая сейчас выстроена, напоминает ту, что у нас была несколько лет назад под другими ярлыками, под другим названием и с другими людьми, но, в целом ,была отвлекающим аспектом политической направленности в дверях этой бюрократической системы. Это иерархическая структура, где очень часто сигнал с самого верха просто не доходит до низа. Поэтому это минус. Я сейчас не обсуждаю проблему коррупции, но архитектура этой системы изначально предполагает ее неэффективность. В этом мы убедились в предыдущие годы. Поэтому настораживает в этих условиях, учитывая наше прошлое, учитывая реинкарнацию бюрократического направления, что государство вправе решить, куда направить инвестицию и правильно представить проекты. Но в качестве "плюса" я бы отметил, что Инвестиционный фонд, о котором мы сейчас говорим, составляет 70 млрд. рублей ($2 млрд. с копейками). В 1999 году это что-то значило, это было бы существенной суммой, но сегодня эти 2 млрд. стали всего двумя процентами от общего объема инвестиций. В этом смысле, как бы неэффективно они ни расходовались, большого вреда на общем фоне роста экономики они не принесут.
А. ВЕДЕВ:
Кстати, и частные инвестиции могут быть совершенно неэффективными, особенно с точки зрения стратегического развития экономики России.
Е. ГАВРИЛЕНКОВ:
Безусловно, дилемма эта существует. Я с самого начала подчеркнул, что если у государства есть собственность, оно должно ее поддерживать, развивать. Кроме того, я думаю, что нынешняя система налогообложения в части нефтедобывающих секторов не делает менее привлекательными вложения в этот сектор. Поэтому в итоге не удивительно, что инвестиции в нефтяную отрасль сохранились на уровне трехлетней давности, а производство растет гораздо медленнее, учитывая временные лаги. Государство даже не инвестициями, а своей политикой привело к тому, что на фоне благоприятных цен, когда все мировые компании стараются добывать не только легкую нефть (при $60 за баррель можно добывать любую нефть, потому что она становится привлекательной), российские нефтяные компании абсолютно не заинтересованы в разведке и добыче того, что далеко лежит. Это тоже один из примеров эффективности государства. Я не говорю, что государственные инвестиции не нужны, но сначала желательно разобраться, какое у нас государство, что ему можно доверить. Я могу привести массу примеров. Есть государства в Латинской Америке, которые тоже не очень качественные по ряду причин. Когда вы едете по дорогам Германии или по той же Швеции или Финляндии, там толщина асфальтовой полосы ощутима. Когда вы едете по Латинской Америке, там толщина асфальта 2-3 см. Стоит пройти дождю или проехать грузовику, дорога разбивается. Это не только наши проблемы.
А. ВЕДЕВ:
В Японии существенную роль играют госинвестиции, государственные банки.
Е. ГАВРИЛЕНКОВ:
Япония - из другого класса государств. Я не возражаю против этого, но все зависит от того, какое мы государство. Рядом с нами по рейтингу стоят такие государства, по сравнению с которыми Япония, Германия, Финляндия и Швеция - другой класс. Поэтому железные дороги в Германии такие, каково государство Германия. То же самое касается Франции.
О. КУЗНЕЦОВ:
Если говорить про Японию, там, насколько я знаю, в управляющий орган любого отраслевого союза входит правительственный чиновник, а на заседаниях присутствуют представители СМИ. Таким образом злоупотребления какого-то члена союза, обсуждаемые на заседании, сразу становятся достоянием общественности. В Японии, как мы знаем по громким скандалам, также есть коррупция, но это не ведет к призывам общества к государству целиком уйти из экономики.
А. ВЕДЕВ:
Так или иначе, вопрос эффективности государственных инвестиций сохраняется, коль скоро у нас сырьевая страна и цены на сырье остаются на высоком уровне.
Е. ГАВРИЛЕНКОВ:
Что происходит, что мы наблюдаем? Средства от сырья накапливаются, их сейчас много. Как растет Газпром? Он растет на 1-1,5% в год. Как растет государственный нефтяной сектор? Темпы примерно такие же, если вычленить вновь пожираемые и поглощаемые структуры, которые вовлечены в добычу нефти. Из 18 млрд. долларов, которые российский нефинансовый сектор занял в прошлом году на внешних рынках, 12 млрд. были заняты Газпромом и Роснефтью. Сейчас занимают еще 7,5 млрд. долларов. Создается довольно комичная ситуация - это намного больше, чем забрал из экономики Инвестиционный фонд. Деньги куда-то идут, а производство там растет на 1-2%. Проблема даже не в том, как используется, а в механизмах. Если посмотреть на Инвестиционный фонд, почему я говорю, что он не представляет серьезной угрозы? Я прочитал положение об этом институте. Для перечня документов, который надо представить для того, чтобы участвовать в конкурсах, с трудом хватило букв русского алфавита. Там, по-моему, до буквы "у" доходит, я такого еще не видел.
А. ВЕДЕВ:
Я настаиваю на том, что должен быть некий рыночный "трансформатор" ,и я думаю, что в целом национальные банки могли бы поработать на развитие госинвестиций.
К. КИСЕЛЕВ:
Здесь говорилось про Японию. Но мне кажется, что Китай, его пример в смысле госинвестиций, может быть еще более впечатляющим. И Россия ему проигрывает. Во-первых, Китай фактически выбирает мировую квоту по инвестициям. Второе - Россия в этом плане потеряла очень много и быстро мы ничего изменить не сможем по понятным причинам.
Е. ГАВРИЛЕНКОВ:
Не удивительно, если теми инвестициями, на которые могла бы рассчитывать Россия, воспользуются другие страны, это уже происходит. Конечно, формально квоты нет. Сумма этих средств, которые поступали, каждый год меняется и растет. В мировой экономике это всегда происходит так. Она не стабильна, и никаких формальных квот нет. Почему Китай является таким мощным конкурентом, почему он это делает, хотя является неэффективной государственной системой с точки зрения экономики? Помимо качества государства надо рассматривать еще налоговую систему. Это тот же параметр, который решает многое. Если у вас структура будет коррумпированная, это повышает риски, но что дается взамен? У нас доля расширенного правительства в ВВП - 40%, а в Китае 20%! Добавим коррупцию, и получается, что надо к тем 40% ВВП, собираемым в бюджет, добавить дополнительные 6-8%, которые поступают государству, а не только в карманы государственных чиновников. Мы приближаемся по объемам к налоговой базе европейских государств.
И, несмотря на рекламируемые Правительством самые низкие налоговые доходы, уровень налогообложения у нас практически такой же, как в Европе. Правительство каждый год что-то снижает, и это дает свои плоды. Я не хочу сказать, что надо что-то радикально снизить, это очень тонкая и деликатная работа - найти то равновесие, которое устраивало бы и бизнес, и правительство. К сожалению, часто это затушевывается совершенно другой проблемой. Все, что происходит под вывеской налогов, приходится компенсировать торговой пошлиной. Если бы цена на нефть была стабильной в течение трех лет, можно было бы в более конкретных условиях посмотреть, как работает экономика, как работают налоги.
К. КИСЕЛЕВ:
Сказано достаточно много разумных слов в ходе нашего разговора, и хотя кому-то они могут показаться спорными, мне кажется, что мы в своих рассуждениях не сильно "наступили на горло либерализма" и в равной степени не слишком много воды "налили на мельницу государственников". Тем не менее, уважаемые коллеги, давайте пытаться резюмировать наш разговор.
А. ВЕДЕВ:
Мое резюме состоит в том, что проблема государственных инвестиций является не только и не столько текущей проблемой. Поскольку Россия является сырьевой страной (не только в силу проводимой экономической политики, но и объективно в силу территории), проблема использования накапливаемых государством финансовых ресурсов (или природной ренты) будет существовать достаточно долго. И прямое накапливание финансовых ресурсов в виде Стабилизационного фонда, их размещение на депозитах в иностранных банках (либо досрочное погашение российского внешнего долга) - абсолютно тупиковый путь развития. Другое направление - использование накопленных государством средств для поддержки реального сектора. Здесь решение проблем видится в следующем - в трансформации рисков инвестирования в конкурентную среду. Это означает, что государственные средства, аккумулированные вследствие крайне высоких цен на нефть, делегируются государственному инвестиционному банку (Банку развития), который а) использует эти средства на возвратной основе и б) находится в конкурентной среде. И в рамках данной схемы необходимо лишь поддержка конкурентной среды (со стороны прочих государственных, частных и иностранных банков), но проблема неэффективности государственных инвестиций фактически отсутствует (как это и наблюдается в отдельных развитых и развивающихся экономиках). При этом нам всегда приходится думать о том, сколько стоит нефть на мировом рынке, вздрагивая каждый раз при ее резком снижении и даже повышении, так как для нас это станет очередным шоком.
Е. ГАВРИЛЕНКОВ:
Цена на нефть - сложный вопрос. Я думаю, что она довольно долго будет находиться на таком уровне по тем же причинам, которые мы уже обсуждали: тот же самый Китай, который рос, растет и будет расти. Темпы роста ВВП становится все больше и больше, а для этого роста будет требоваться все больше ресурсов, даже при условии торможения. Чем больше ВВП, тем больше будет требоваться той же нефти, металла. Я даже думаю, что с учетом инфляции, с учетом того, что американская экономика растет, спрос только увеличивается, а какого-то расширения предложения нет.
Государственные инвестиции нужны, и я думаю, что постепенно они будут увеличиваться. Но если государство пойдет напролом, успеха не получится.
О. КУЗНЕЦОВ, генеральный директор Научно-благотворительного фонда "Экспертный институт":
Я согласен с тем, что нельзя утверждать, что все частные инвестиции всегда эффективны, а государственные неэффективны. Все зависит от времени, места и от того, как мы оцениваем эффективность государственных инвестиций. Да, Россию сейчас по ряду признаков можно отнести не к развитым, а к развивающимся государствам. На это указывает и сырьевая направленность экономики, и относительная дешевизна рабочей силы, и высокой уровень коррупции, и весьма вольная трактовка и применение законов. Означает ли это, что госинвестиции не надо даже пытаться делать. Мне кажется, нет. Возьмем, например, опыт финансирования строительства железных дорог в дореволюционной России – типичном развивающемся государстве. Тогда государство довольно часто гарантировало выплату по купонам облигаций железнодорожных строительных компаний. Злоупотребления были большие, но дороги были построены. В России 90-х годов 20-го века первый подобный опыт оказался неудачным. Деньги РАО ВСМ, насколько я понимаю, были в значительной степени разворованы. Но это не значит, что нам не надо делать новые попытки в несколько изменившихся условиях с учетом опыта первого неудачного эксперемента.
К. КИСЕЛЕВ:
Противники использования государственных ресурсов говорят, что мы сейчас возьмем и потратим 10 млрд. на строительство дорог, а кто даст гарантию, что эти дороги понадобятся через несколько лет? Мы потратим 10 млрд., а эта дорога перестанет быть нужной, она не увяжется в стратегию развития.
Е. ГАВРИЛЕНКОВ:
Здесь есть другое опасение, которое я уже высказывал. Надо пробовать, тестировать, но механизм, который бы позволял бы в рамках сложившихся критериев эффективно управлять госинвестициями, пока не готов к большим объемам.
О. КУЗНЕЦОВ:
Государственное инвестирование не должно превратиться в мероприятие, в «компанию». А у нас, как мне кажется, в последнее время реформы все больше походят на мероприятия, по которым чиновники отчитываются, ставят галочки, а потом забывают. Нужно спокойно с привлечением экспертов разработать направления инвестиций и механизм их осуществления. Это, скажем, на мой взгляд, должны быть не вложения в инфраструктуру вообще, а, например, в инфраструктуру свободных (особых) экономических зон. То есть организация площадок, на которые эти зоны будут «садиться». Причем это очевидное поле для частно-государственного партнерства. Еще одно направление, связанное как раз с государственным сектором. В России по новому закону о самоуправлении возникнет 25 тысяч муниципальных образований. Со своими бюджетами, административными, финансовыми, экономическими и социальными вопросами. Достаточно ли у нас сейчас кадров, чтобы квалифицированно решать эти вопросы? В подготовку соответствующего количества специалистов, а их понадобится очень много, нужны будут весьма существенные вложения.
|
