"Бюджетное Послание пропитано оптимизмом, базирующимся на благоприятной сырьевой конъюнктуре"

Владимир Викторович, каковы Ваши впечатления от бюджетного послания Президента Федеральному собранию? Насколько адекватна оценка того, что было сделано в 2000-2006 гг., действительно ли все так хорошо, как описано в послании? И каковы перспективы до 2010 г., то есть, насколько реальным и правильным выглядит то, что предполагается делать?

Касаясь вопроса относительно оценок, которые приведены в Бюджетном послании по поводу сделанного за прошедший, достаточно большой период, можно бесспорно согласиться с приведенными выводами. Действительно, возможно, прежде всего, в силу, внешних объективных обстоятельств, а именно – благоприятного финансового состояния, в которое вступила Россия в середине 2000-х гг., большая часть бюджетных проблем, которые были свойственны России еще пять-шесть лет назад оказались так или иначе решенными. Достаточно сказать, что ранее, в течение многих лет бюджет, даже федеральный, принимался с дефицитом, а в последние годы мы видим не только профицит, но и процесс активного формирования Стабилизационного фонда. Поэтому дискуссия о перспективах бюджетной политики во многом сместилась к тому, как правильно израсходовать уже имеющиеся у государства ресурсы, а не просто к тому, как залатать финансовые дыры, которые существовали ранее.

То, что касается представленной в Послании оценки эффективной системы управления государственными финансами –выводы также сделаны весьма справедливые и объективные. За последние пять-шесть лет в бюджетный процесс на всех уровнях бюджетной системы внедрено множество фискальных новаций, которые могли бы быть внедрены и ранее, еще при построении новой финансовой системы, функционирующей в условиях рыночной экономики и федеративного устройства страны, сразу после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г. Например,, произошло детальное разграничение расходных обязательств, в полной мере заработала казначейская система исполнения бюджета на всех уровнях власти, были отработаны четкие процедуры и требования по финансовому контролю, стали внедряться новые формы осуществления расходов федерального и региональных бюджетов через использование программно-целевых методов и др. Все это в полной мере свидетельствует о том, что страна готова к тому, чтобы начать формировать свои основополагающие финансовые документы, нацеленные уже не только на решение текущих задач, но и на среднесрочную перспективу. И в этой связи положительная оценка осуществленных преобразований вполне адекватна реальной ситуации.

Это же касается и изменений, произошедших в системе межбюджетных отношений. Можно сказать, что в период после 2000 г. масштаб преобразований в этом вопросе был гигантским. Напомню, что в начале периода, которому дается оценка в Бюджетном послании, до 2003 г. работала специально созданная президентская комиссия по разграничению расходных полномочий между уровнями власти и именно в этот период только начинали вырабатываться новые формы предоставления межбюджетных трансфертов в региональные бюджеты: были создан фонд компенсаций, фонд софинансирования социальных расходов, фонд реформирования региональных финансов. Начиная с 2003 г. происходило законодательное оформление либо уже имеющейся практики, либо той, которую нужно было заложить в межбюджетные отношения. В 2003-2005 гг. был принят целый ряд фундаментальных федеральных законов, которые закрепили весьма важные положения, вытекавшие из сложившейся практики межбюджетных отношений, например, множественность форм предоставления межбюджетных трансфертов, запрет на введение нефинансируемых мандатов, необходимость формализации предоставления любой финансовой помощи бюджетом другого уровня каким-либо нормативным документом. Реально новой редакцией закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», изменениями в закон «Об органах государственной власти субъектов Российской Федерации» и последовавшими вслед за этим изменениями в Налоговый и Бюджетный кодексы был заложен мощный фундамент для новых механизмов и новых принципов формирования бюджетов разных уровней.

Таким образом, приведенная в Послании оценка сделанного вполне адекватно отражает то, что было пройдено в бюджетной сфере за предыдущие годы, то, к чему подошла страна к началу 2007 года. Однако задачи, которые обрисованы в этом документе, еще более грандиозные, и, в этой связи, некоторые из них не могут быть решены без необходимой дополнительной концентрации усилий. Несмотря на серьезную законодательную основу, созданную в предыдущие годы, исходя из текста Послания, получается, что на самом деле задач даже на ближайшие три года может быть еще больше, чем было решено за целый существенный период, начиная с 2000 года. Во многом это положение строится на сильном оптимизме, пока базирующемся на благоприятной конъюнктуре цен на основные энергоносители, которые приносят большую часть доходов, прежде всего, федерального бюджета. В то же время такое позиционирование подразумевает необходимость сохранения политического курса, которым шла Россия в последние годы, и после выборов 2007-2008 гг. Ведь не исключено, что тогда могут произойти какие-то изменения в политической сфере, которые в силу даже объективных причин не позволят реализовать все задуманное. В этой связи то, что написано в Бюджетном послании, имеет риск невыполнения в случае изменения политического курса. Это достаточно серьезный довод, чтобы давать однозначную оценку тому, насколько реалистично все то, что задумано для реализации в бюджетной сфере.

В этой связи, вызывает много вопросов и опасений даже сам переход на среднесрочное финансовое планирование, удлинение горизонта бюджетного планирования уже хотя бы на трехлетний период, а в перспективе – на более долгосрочный. Наша страна по-прежнему в существенной степени зависит от доходов, получаемых от нефтегазового сектора, и даже новое разделение Стабилизационного фонда с попыткой ухода на не нефтегазовый бюджет, тем не менее, сохраняет в значительной степени зависимость федерального бюджета от возможных конъюнктурных колебаний.

Кроме того, не очень понятна схема перенесения возможностей, которые есть у федерального уровня на региональный, и тем более местный, в части внедрения схем средне- и долгосрочного планирования. Дело в том, что любое планирование и прогнозирование сопряжено с массивом той информации, которая существует для составления этих планов, и с учетом различных факторов, которые влияют на берущиеся в расчет показатели. В случае большого массива данных, возможность принятия какого-либо ошибочного прогноза ниже, нежели при работе в тех условиях, когда значимо влияние меньшего количества факторов. К сожалению, многие местные бюджеты в значительной степени зависят от одного-двух факторов, например, доходов от крупнейшего налогоплательщика или – что чаще всего – объемов поступления финансовой поддержки из региональных бюджетов. И в этой связи точность планирования на местах как таковая там будет ниже в любом случае. Могут возникнуть запутанные ситуации, например, когда на региональном уровне переход на среднесрочное планирование в тех же масштабах, что и на федеральном, не состоится и тогда создастся ситуация полной неопределенности для муниципальных образований, входящих в состав этого региона, для осуществления своего многолетнего планирования. Получится, что все произойдет по цепочке – если регион не перейдет, тогда и муниципальные образования окажутся в очень сложном состоянии из-за невозможности понимать, какой объем межбюджетных трансфертов будет передаваться на их уровень.

Что еще я бы отметил в Послании – это вывод о том, что необходимо поддерживать жесткое исполнение любых расходных обязательств, которые уже определены. Действительно, нужно обеспечить практику выполнения взятых государством обязательств, но сделать это особенно на региональном и муниципальном уровнях также будет нелегко. Дело в том, что расходные обязательства на региональном и местном уровне как правило не имеют в настоящее время каких-либо нормативных значений, а без каких-либо финансовых нормативов, которые могут быть предопределены тем или иным услугам в социальном секторе, нельзя четко рассчитать необходимый объем тех или иных выделяемых государством средств, то есть определить, как и сколько нужно выделять средств на финансирование услуг в том же образовании или в сфере культуры. Без такого расчета у любого уровня власти всегда может появиться довод сказать, что он полностью выполняет предопределенные ему обязательства, а по факту может складываться скрытое их недофинансирование и население будет либо недополучать гарантированные законодательством блага, либо получать эти услуги хушего качества.

Достаточно неопределенными также выглядят пока обозначенные в Послании перспективы реализации разного рода инвестиционной финансовой поддержки. Опять-таки правильно говорится, что нужно переходить на новые формы финансирования в этом вопросе, но пока не будет решен вопрос об окончании срока внедрения новых принципов софинансирования инвестиционных объектов и программ, говорить об их эффективности или неэффективности весьма затруднительно. Сейчас же в поправках в Бюджетный кодекс, которые находятся на обсуждении в Государственной Думе, по-прежнему говорится о каком-то переходном периоде внедрения этого софинансирования, поэтому что будет на деле, по-видимому, покажет время.

Интересно, что среди частных вопросов в Послании звучит вопрос о необходимости уделять особое внимание поддержке развития Дальнего Востока и Забайкалья. Наверное, можно было бы обозначить и какие-то другие конкретные регионы, но в любом случае обозначенный Президентом акцент на необходимость именно фискальными инструментами обозначить векторы пространственного развития сделан правильно. Жаль, все-таки, что выявленный пространственный приоритет только один. Если уж говорить о каких-то региональных проявлениях бюджетной политики, то логичнее было бы сказать о четырех-пяти или даже большем количестве региональных приоритетов. Когда назван один, пусть даже макрорегион, он выглядит несколько предвзято. Но в целом, действительно геополитические требования, которые сейчас выставлены по отношению к Дальнему Востоку, где идет активная депопуляция населения, где не происходит накопления добавленной стоимости, диктуют необходимость особого внимания этому региону, чтобы не потерять его в перспективе для нашей страны. Поэтому и этот акцент сделан весьма своевременно.